'Slimmer, eerlijker en goedkoper: zo kun je cultuursubsidie beter verdelen.

Extra editie! Jeroen Bartelse (Creatieve Coalitie, TivoliVredenburg) en Paul Adriaanse (Universiteit Utrecht) stellen een alternatief systeem voor om de kunstsubsidies te beoordelen.

Het huidige stelsel van geld verdelen in de cultuursector is te eenzijdig en voldoet lang niet altijd aan de criteria van rechtmatigheid, legitimiteit, doelmatigheid en transparantie. BIS instelling, nieuwkomer, gevestigd gezelschap, cruciale infrastructuur of experimenteel productiehuis, allemaal moeten ze mee in een regime van planvorming en peer beoordeling. Dat kan slimmer, eerlijker en goedkoper -- door eerst zorgvuldig na te gaan wat het doel van de beoordeling is en aan welke criteria het meeste belang wordt gehecht.

Paul Adriaanse (l) en Jeroen Bartelse

Aanleiding

'Ja, we hebben 'm'. Een kreet van opluchting is te horen bij menig culturele organisatie als de Raad voor Cultuur, Rijkscultuurfondsen of gemeenten bekendmaken welke organisaties een meerjarige subsidie krijgen. Minstens zo vaak hoor je een gesmoorde vloek als de uitkomst negatief is. De één kan een paar jaar lang verder bouwen aan z'n artistieke ambities. De ander ziet een droom vervliegen en kan zomaar in de situatie terechtkomen dat het voortbestaan ter discussie staat.

De verdeling van publieke middelen in de culturele wereld is uitgegroeid tot een ratrace van epische proporties. Jaarlijks concurreren duizenden organisaties, groepen en individuele kunstenaars om schaarse middelen. Triomf en teleurstelling wisselen elkaar af. De dominante beoordelingsmethode is een selectieprocedure op basis van peer of expert review, waarbij commissies van vakgenoten de kwaliteit van aanvragen beoordelen. Hoewel de toepassing ervan met de jaren professioneler is geworden, neemt de kritiek toe en rijst de vraag of peer review nog wel het meest passende instrument is.

In dit artikel beargumenteren wij dat verdelingsmechanismes gebaseerd op peer review niet altijd het meest geschikt zijn om cultuursubsidies te verdelen. We onderzoeken welke alternatieven mogelijk zijn en wat daarvan de voor- en nadelen zijn. Daarbij zetten we verschillende brillen op: zorgvuldigheid (is het oordeel eerlijk tot stand gekomen?), draagvlak (is het oordeel legitiem?), efficiency (hoe veel tijd en geld is ermee gemoeid?) en transparantie (is het proces inzichtelijk?). Wij maken duidelijk dat peer review tot een verdelingsprocedure leidt die nogal eenzijdig is. Afhankelijk van doel en context zijn andere methodes rijker en daarmee passender.

Waar gaat het om?

Elke vier jaar dienen ruim duizend culturele organisaties vierjarige of tweejarige subsidieaanvragen in bij het Rijk, Rijkscultuurfondsen en gemeenten. Een positief oordeel is geen garantie op subsidie, omdat er niet genoeg geld is om alle aanvragen te honoreren. Naast de meerjarige subsidies is er ook een waaier aan project- en programmasubsidies in elke discipline die grotendeels verdeeld worden door rijkscultuurfondsen.

In totaal gaat het om zo'n 4 miljard euro, waarvan gemeenten met ruim 2 miljard het grootste deel voor hun rekening nemen en de Rijksoverheid met 1,5 miljard en de Provincies met ruim 300 miljoen volgen.

Om deze subsidies te verdelen wordt bijna altijd gekozen voor een tenderprocedure waarin via een open oproep organisaties worden uitgenodigd om een aanvraag te doen. Aanvragen worden beoordeeld door een commissie van vakgenoten ofwel 'peers', waarna de beste voorstellen in aanmerkingen komen voor subsidie.

Peer review is een beproefde methode, diepgeworteld in de wetenschappen en cultuur. Al in de Renaissance beoordeelden collega's elkaar in Franse kunstenaars- en schrijverssalons. De eerste bekende systematische toepassing van collegiale beoordeling werd gedaan door de Royal Society of London. Vanaf 1665 gebruiken zij deze methode om de kwaliteit en betrouwbaarheid van publicaties in tijdschriften te toetsen. In Nederland werd peer review vanaf de 19de eeuw steeds vaker gebruikt als beoordelingsmechanisme voor wetenschappelijk onderzoek. Vanaf de jaren zestig en zeventig wordt de methode gebruik voor de verdeling van geld door de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijke Onderzoek (NWO). En vanaf de jaren negentig ook voor de beoordeling en accreditatie van onderzoeksgroepen en (hoger) onderwijsinstellingen.

In de culturele sector wordt peer review vanaf de jaren tachtig op grotere schaal gebruikt voor de verdeling van cultuursubsidies. Eerst door fondsen en later door de Rijksoverheid. Sinds de invoering van de Culturele Basisinfrastructuur (BIS) is het selectiemechanisme de standaard geworden. Afgelopen jaren hebben de Raad voor Cultuur en Rijkscultuurfondsen de toepassing van peer review aanzienlijk geprofessionaliseerd. Toch wringt de schoen. Na elke beoordelingsronde neemt de kritiek op het systeem toe.

Geld verdelen op de weegschaal

Vanuit een bestuurs- en organisatiewetenschappelijke bril moeten methoden van geld verdelen aan een aantal basiseisen voldoen. Dit zijn de belangrijkste criteria:

• Rechtmatigheid: het oordeel is zorgvuldig en goed gemotiveerd tot stand gekomen op basis van wettelijke voorschriften en politieke besluiten. Oftewel, de procedure is gebaseerd op geldende regels en besluiten.

• Legitimiteit: het oordeel wordt als gezaghebbend en geloofwaardig gezien door degenen die beoordeeld worden (en door anderen). Oftewel, er is draagvlak voor de gebruikte procedure.

• Doelmatigheid: inzet van geld, middelen en tijd om tot oordeel te komen staat in verhouding tot datgene wat er op het spel staat. Oftewel, het is een passende, proportionele procedure.

• Transparantie: alle aanvragers moeten gelijke kansen krijgen zonder verborgen voorwaarden. De verschillende stappen in het beoordelings- en toekenningsproces zijn toegankelijk en openbaar. Oftewel: de gemaakte afwegingen gedurende de procedure zijn voor alle betrokkenen te volgen.

Als we de kritiek lezen die loskwam na de afgelopen en vorige beoordelingsronden, dan hangt deze goeddeels samen met deze basiseisen, of preciezer, met het niet voldoen aan deze basiseisen.

Rechtmatigheid

Het aantal ingediende en succesvolle bezwaarschriften of beroepsprocedures is een indicator van de mate waarin een oordeel goed gemotiveerd tot stand is gekomen. Het Fonds Podiumkunsten ontving afgelopen ronde 66 bezwaarschriften waar dat er 4 jaar geleden nog 28 waren (https://www.theaterkrant.nl/nieuws/fonds-podiumkunsten-behandelt-66-bezwaarschriften-meerjarige-subsidies/). Met name bij de fondsen en bij gemeenten zien we steeds meer afgewezen organisaties gebruik maken van hun bezwaarrecht, soms tot aan de rechter toe. In Brabant leidden 99 subsidieaanvragen bij de Provincie voor de periode '25-'28 tot 53 toekenningen. Maar liefst 29 aanvragers tekenden bezwaar aan, waarbij harde woorden vielen over de kwaliteit van de beoordelingen en de procedure (https://www.brabantcultureel.nl/2024/09/26/tientallen-bezwaarschriften-ingediend-bij-provincie-tegen-besluit-over-subsidies/). Tot op heden leiden bezwaar en beroep zelden tot aanpassing van het oordeel. Met de rechtmatigheid van de procedure, zowel bij het Rijk, fondsen als gemeenten, lijkt het dus wel goed te zitten. Maar anticiperend op deze bezwaarschriften timmeren beoordelingscommissies hun oordeel juridisch gezien dicht. Het beoordelingsproces juridificeert.

Legitimiteit

De huidige manier van geld verdelen is weinig duurzaam. Een beoordeling heeft de facto slechts twee uitkomsten: in or out. Elke vier jaar ligt het voortbestaan van een organisatie weer in de waagschaal. Het is een Salomonsoordeel gericht op het verdelen van geld, niet op het verbeteren van een organisatie of op de samenhang van de sector als geheel. De voortdurende (concurrentie)strijd om subsidies leidt tot roofbouw en kapitaalvernietiging. Het draagvlak ervan kalft af.

Ook staat de legitimiteit van peer review onder druk omdat de onafhankelijkheid en professionaliteit van commissies lastig is te waarborgen. Peris-Ortiz et al. (Peris-Ortiz, Gopez en Lopez-Sieben. Cultural and Creative Industries: an overview. 2018.) tonen aan dat de achtergrond van de commissieleden de uitkomst van procedures sterk beïnvloedt en makkelijk institutionele bias kan veroorzaken. In een klein land als Nederland komen professionals elkaar voortdurend tegen in wisselende hoedanigheid. De collega-expert die vandaag een aanvraag beoordeelt werkt morgen aan een eigen voorstel. Belangenverstrengeling en rolvermenging liggen op de loer.

Daar komt bij dat het doorlopen van een beoordelingsproces deugdelijk en professioneel moet gebeuren. Beoordelen is een vak en vergt goede training en begeleiding van commissieleden; een stap die er nog wel eens bij inschiet.

Doelmatigheid

Geld verdelen kost altijd geld, maar in de cultuursector zijn de transactiekosten wel erg hoog. Bij overheden en fondsen: de dagen aan beleidsvoorbereiding, kaders maken, commissies samenstellen, overleggen, adviseren. Bij indieners: sessies en nog eens sessies, plannen schrijven, rekenen. Tel daar de consultants en tekstschrijvers bij op, die in allerijl door culturele organisaties worden aangetrokken om een plan te schrijven. En dan zijn er nog de bezwaarprocedures die veel afgewezenen aanspannen en een flinke tol eisen. Druk al die uren, dagen, weken eens uit in euro's. Een grofmazige inschatting komt uit op een range tussen de 75 en 100 miljoen euro (J.A. Bartelse en H. van Soelen. Kosteninschatting beoordelingsronde vierjarenbeleid. Utrecht, 2024.).

Transparantie

De aan Otto von Bismarck toegekende quote dat 'wetten lijken op worstjes; je kunt maar beter niet weten hoe ze gemaakt worden' lijkt ook van toepassing op peer review beoordelingen. In de cultuursector is de communicatie erover vooral gericht op de uitkomst. Aanvragers krijgen betrekkelijk summiere toelichting op het oordeel, in sommige gevallen vergezeld met puntenscores. De totstandkoming van het oordeel en de interne beraadslaggingen van de commissies blijven in de beslotenheid. Het gebrek aan transparantie is verdedigbaar. Commissieleden moeten immers vrijuit kunnen spreken. Maar het komt met een prijs. Aanvragers ervaren grilligheid en willekeur omdat sommige commissies strenger of soepeler zouden adviseren dan anderen.

Langs deze meetlatten bezien, kleven er naast voordelen ook behoorlijke nadelen aan de toepassing van peer review als methode voor het verdelen van publieke middelen. De hoop dat andere methoden wel aan alle de basiseisen voldoen boort Ellen Hardy vakkundig de grond in. In het artikel 'De kunst van het verdelen' (E. Hardy. De kunst van het verdelen. 2022) laat zij aan de hand van bezwaarprocedures zien dat de eisen bij het verdelen van subsidies steeds meer parallellen vertonen met het aanbestedingsrecht. Geld verdelen is complex, juridificeert in toenemende mate en kent geen 'one best way'.

Als er geen 'one best way' is, welke alternatieven zijn er dan voorhanden en wanneer kan je die dan het beste toepassen?

Alternatieven

Er zijn verschillende varianten om tot een verdeling van subsidies te komen. Zo worden in het hoger onderwijs opleidingen geaccrediteerd middels een visitatieprocedures. Bij het toekennen van gelden voor wetenschappelijk onderzoek spelen blind reviews een rol. Overheden en fondsen hebben de afgelopen jaren geëxperimenteerd met alternatieve methoden, meestal met als doel snel en drempelverlagend te werken. We bekijken diverse varianten aan de hand van twee invalshoeken: het doel van de beoordeling en de criteria waaraan belang wordt gehecht.

Bij de keuze voor een beoordelingsmethode speelt het doel van de boordeling een doorslaggevende rol. Wanneer het doel is om organisaties te beoordelen die zich duurzaam moeten ontwikkelen, dan komen andere beoordelingsmethode in beeld dan bij organisaties met een kortlopend, dynamisch profiel. Een basisinfrastructuur -- de naam zegt het al -- veronderstelt meer belang aan stabiliteit. Het gaat om essentiële functies in een systeem waarbij de beoordeling meer gericht zal zijn op leren en ontwikkelen dan 'in or out'. Voor dynamiek zorgen projectaanvragen of subsidies voor wendbare organisaties die snel inspelen op culturele en maatschappelijke trends en ontwikkelingen.

Een andere invalshoek bij de keuze voor een beoordelingsmethode zijn de criteria waaraan belang wordt gehecht. Wanneer deze objectiveerbaar zijn en eenduidig te meten, dan komen methodes in beeld die gericht zijn op kwantificeerbare outputs, zoals financiële parameters of publieksaantallen. Deze manier van beoordelen is meestal doelmatig en reproduceerbaar, met lage transactiekosten. Wanneer meer belang wordt gehecht aan minder eenduidig te meten outcomes, zoals artistieke kwaliteit of maatschappelijke invloed, dan komt gespecialiseerde kennis of een timmermansoog om de hoek kijken. Zulke beoordelingen worden dikwijls als minder transparant gezien ('black box'), maar de legitimiteit ervan kan hoog zijn wanneer het om gezaghebbende experts gaat.

Door deze twee invalshoeken in een assenstelsel te plaatsen, kunnen we de kenmerken en bruikbaarheid van verschillende beoordelingsmethoden inzichtelijk maken.

Modellen onder de loep

Accreditatie c.q. visitatie

Dit verdelingsprincipe is gebaseerd op langlopende overeenkomsten en beoordelingscriteria die meer diffuus van karakter zijn: eerder gericht op outcome (maatschappelijk effect) dan output. Culturele organisaties ontvangen middelen voor een langere periode en spreken daarvoor prestaties op hoofdlijnen af. Periodiek worden de instellingen gevisiteerd door commissies met inhoudelijke experts, waarbij 'leren' en 'ontwikkelen' centraal staat. De prestatieafspraken vormen de basis voor een accreditatie (of concessie) met een langere looptijd. Overheden kunnen maatwerk afspraken maken over beleidsaccenten die zij van deze organisaties verwachten, maar in de regel werken zij binnen een wettelijke kader (en opdracht) relatief onafhankelijk en autonoom van de overheid. Denk aan universiteiten of de publieke omroep. Deze vorm van beoordelen is met name geschikt voor culturele instellingen met stelseltaken op nationaal of regionaal niveau, ofwel in de categorie 'to big to fail' vallen.

Vormen van peer review

Zoals gezegd, het meest voorkomende verdelingsmechanisme in de culturele sector. Na inschrijving worden organisaties aan de hand van een verschillende criteria beoordeeld door commissies van experts of peers. Deze methode is vooral geschikt wanneer een inhoudelijk oordeel over artistieke kwaliteit of maatschappelijke relevantie wenselijk is en tegelijkertijd oog moet worden gehouden op het voldoende toegankelijk houden van het cultuurveld voor nieuwe toetreders.

In sommige gevallen kan zo'n beoordeling uitgevoerd worden door een intendant, een persoon op wiens oordeel wordt vertrouwd voor een afgebakende ronde of tijdspanne. Een bijzondere categorie in dit deel van het stelsel is weggelegd voor burgerinitiatieven. Een deel van de beschikbare middelen laten invullen door burgerinitiatieven (burgers als experts) bevordert de dynamiek in het veld en verhoogt de legitimatie van kunst en betrokkenheid van burgers.

Loting

Loting is controversieel als scherprechter in de cultuursector omdat het wordt geassocieerd met willekeur en ten koste gaat van de kwaliteit van het aanbod. Dat is niet geheel terecht, want loting is de meest eerlijke en democratische manier van middelen toekennen. In de publieke sector is loting niet onbekend. Het wordt bijvoorbeeld ingezet bij subsidieaanvragen met een zogenaamde plafondregeling.

Toegepast op de cultuursector kan loting een adequaat instrument zijn om nieuwe aanvragen te honoreren en daarmee vernieuwing te stimuleren. Loting egaliseert het speelveld voor initiatieven waar schrijfvaardigheid niet zomaar voorradig is en soms extern wordt ingehuurd om een kans te maken op subsidie. Voordat loting wordt toegepast bestaat de optie om een aantal basiscriteria te toetsen, zoals bijvoorbeeld de verplichting om vanuit een stichting aan te vragen, codes toe te passen en/of referenties aan te dragen.

Monitoring

Net als accreditatie past monitoring beter bij organisaties waarmee langlopende subsidieovereenkomsten zijn afgesloten. Het verschil met een accreditatieproces is dat de visitatie door experts achterwege blijft ten faveure van zo objectief mogelijke indicatoren die transparant worden getoetst. Denk hierbij aan publieksgetallen, ontwikkeling van eigen inkomsten, aantal voorstellingen/producties, zichtbaarheid van de instelling etc. Bij monitoring worden deze vooraf vastgestelde indicatoren getoetst.

Organisaties zijn verzekerd van continuïteit onder de voorwaarde dat het dashboard van de meting overwegend groen blijft uitslaan. Monitoring kan verrijkt worden met een gesprek tussen subsidiegever en subsidieontvanger om de kwantitatieve gegevens te duiden en afspraken te maken over aanpassingen van de indicatoren.

Conclusie

Het huidige stelsel van geld verdelen in de cultuursector is te eenzijdig en voldoet lang niet altijd aan de criteria van rechtmatigheid, legitimiteit, doelmatigheid en transparantie. BIS instelling, nieuwkomer, gevestigd gezelschap, cruciale infrastructuur of experimenteel productiehuis, allemaal moeten ze mee in een regime van planvorming en peer beoordeling. Dat kan slimmer, eerlijker en goedkoper -- door eerst zorgvuldig na te gaan wat het doel van de beoordeling is en aan welke criteria het meeste belang wordt gehecht. De cultuursector wordt vitaler als gezichtsbepalende instellingen vanuit een ontwikkelperspectief worden gemonitord en nieuwkomers laagdrempelig toegang kunnen krijgen.

De zoektocht naar betere verdelingsmethodieken vinden we terug in een aantal recente initiatieven. Het Fonds voor Cultuurparticipatie startte in maart 2025 de pilot participatief c.q. trust based financieren(https://cultuurparticipatie.nl/actueel/232/pilot-participatief-en-trust-based-financieren), waarbij de beslissingsbevoegdheid over kaders en financiering ligt bij de aanvrager. Amsterdam verschuift in haar Kunstenplan 2025-2028 (https://www.amsterdamsfondsvoordekunst.nl/over-afk/meer-informatie-over-het-fonds/nieuws/hoofdlijnen-kunstenplan-2025-2028-bekend/#:~:text=Meer%20ruimte%20voor%20makers%20en%20nieuwe%20instellingen&text=Met%20het%20Kunstenplan%202025%2D2028) meer middelen naar makers en initiatieven die traditioneel minder makkelijk toegang tot subsidies kregen.

In onderstaand schema geven we voorbeeldgewijs aan welke beoordelingsmethode naar ons idee het meest passend is.

Geld verdelen zal altijd geld kosten. En keuzes maken uit een aanbod dat de beschikbare middelen overstijgt zal altijd pijnlijk blijven. Wij pleiten ervoor de kijk op het arsenaal aan verdelingsinstrumenten flink te verbreden. Elk alternatief heeft zijn voor- en nadelen, in relatie tot de doelen en criteria die met de middelen worden nagestreefd. Een weloverwogen keuze zal het draagvlak vergroten, de kosten beperken, en de bezwaarprocedures beteugelen. Plus, misschien wel het belangrijkste van al, een weloverwogen keuze zal het culturele landschap verrijken.

---

Over de auteurs

Paul Adriaanse is werkzaam bij de Universiteit Utrecht als Directeur Onderwijs voor Professionals voor de Faculteit Recht, Economie, Bestuur & Organisatie en de Faculteit Geesteswetenschappen. Daarnaast is hij verbonden aan het Departement Bestuur & Organisatie (USBO) van de UU, van waaruit hij onder meer de opleiding Leiderschap in Cultuur (LinC) ontwikkelde.

Jeroen Bartelse is algemeen directeur van TivoliVredenburg en voorzitter van Kunsten '92, de overkoepelende branchevereniging voor de culturele en creatieve sector. Hij is als Academic Fellow verbonden aan de Universiteit Utrecht (USBO)

De auteurs danken Prof. Dr. Mirko Noordegraaf voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel.

---